提高基层应急管理能力的实施困难和路径选择

作者:程万里(中国社会科学院政府管理学院)

【摘要】基层作为国家应急管理的基础对象，是做好应急管理工作的重要基石。实现国家治理体系和治理能力现代化，要求基层具备较高的防范化解各种风险挑战、应对各类突发事件的能力和水平，迫切需要实现基层应急管理能力现代化。本文在分析影响基层应急管理能力提升的制约因素基础上，从组织、人员、物资、技术等四个维度提出对策建议，以期进一步提升基层应急管理能力并推动基层应急管理工作现代化。

基层应急管理能力是国家治理体系和治理能力现代化的体现

基层是应急管理的前线和通行证。***总书记指出，应急管理是国家治理体系和能力的重要组成部分。所谓基层应急管理能力，主要是指乡镇（街道）、村（社区）开展防灾、减灾、救灾的能力。在日常生活中，自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全等突发事件时有发生，其随机性、相关性和危害性越来越强，对人民生命财产安全构成威胁，对基层应急管理构成挑战。基层是社会治理的*后一公里，也是应急响应的第一公里。我国基层村分布广泛，灾害种类繁多，隐患大。灾害事故突发、频发、频发，基层面临人员伤亡和财产损失的实际危害。根据国家应急管理部的数据，2021年全国共发生3.46安全事故万起，1.071亿人遭受各种自然灾害，造成直接经济损失3340.21亿元。虽然情况较2020年有所改善，但自然灾害形势复杂严峻，安全生产形势依然不容乐观，基层应急管理面临巨大压力。因此，深化基层在应急管理中的前线意识，加强其关口具有重要意义。

党和国家高度重视基层应急管理能力的建设。***总书记就防范风险、挑战和应对突发事件作了一系列重要讨论，指出了加强基层防灾减灾救灾、推进应急管理体系和管理能力现代化的方向。早在2007年，国家减灾委员会就开始建立全国综合减灾示范社区。此后，中共中央、国务院于2017年发布了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，提出了一些改进体制机制的创新改革措施，有助于提高基层防灾减灾救灾能力。2021年，中共中央、国务院发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见》，明确提出提高乡（街道）应急管理能力，并对相关工作进行了部署。近年来，特别是自2018年机构改革新成立应急管理部以来，我国应急管理现代化进程不断推进，基层应急管理能力大大提高。

提升基层应急管理能力永远在路上。基层应急管理能力是一项系统工程，贯穿于市、县区、乡镇（街道）、村庄（社区）等多个层级，涉及主体包括地方政府主管部门、相关企事业单位和组织、群众等，业务涵盖应急准备、处置响应、应急救援、灾后重建等。这些都决定了提升基层应急管理能力客观上面临多重考验和不利因素，需要以永远在路上的决心不断推进这项工作。新冠肺炎疫情暴发后，我国基层应急管理面临一次全面“体检”和“大考”，既检验了基层疫情防控能力的现代化水平，也暴露了基层应急管理存在的短板和不足，为今后改进提升明确了方向和路径。各级党委和政府开始把应急管理作为基层社会治理的一项重要工作常抓不懈。因此，要通过创新方式、完善举措，持之以恒、久久为功，不断推进基层应急管理能力现代化。

提高基层应急管理能力的制约因素

基层应急管理体系不完善，需要形成整体合力。首先，应急管理体系需要进一步理顺。许多基层应急管理职能尚未整合到位。九龙治水现象普遍存在，无论是日常工作协调、隐患排查还是应对突发事件。第二，迫切需要加强协调与合作。应急管理具有系统性和复杂性的特点，需要乡镇、部门、社会团体和公众的广泛参与，特别是加强与公安、林业、水利、自然资源等部门的密切联系。但目前，基层应急管理部门预防突发事件的联系不够紧密，需要提高监测、预警和部际联动的研究和判断能力，没有形成快速及时的响应机制和统一指挥的工作机制。第三，救灾应急预案不实用。一般来说，县级应急预案相对完善和标准化，部分乡镇级应急预案只有一份纸质文件，与当地实际结合不够紧密，甚至没有宣传和演练。此外，一些地区的应急预案从未进行过实质性演练，甚至不明显。

基层应急队伍专业性不强，人员素质有待提高。首先，专业技术人员存在差距。2018年体制改革后，部分地方防洪救灾指挥部从水务部门转移到应急管理部门，但相应的水利工程师、森林草原救和防灾救灾专业人员未转移，从事应急管理人员多为安全生产监督人员，缺乏应急救援专业理论知识和实践操作能力，应急救援队伍不够专业，难以满足高强度应急救援的需要。第二，应急力量较弱。目前，虽然森林消防队和全职消防队已经成立，但应急救援力量已经初步提高，但这些队伍大多是大杂烩，专业技能薄弱，战斗力需要提高。例如，一些专职消防队员由当地派出所的警察组成，一些依靠临时城市管理队员，严重老龄化，导致基层应急救援无力。第三，基层救灾队伍主要缺乏相关的天气培训。基层防灾人员和干部主要以农民兵、民兵、干部为主，大多数不参加基层天气培训。

基层应急保障水平不足，无法满足实际需要。一是基层应急减灾能力不足。部分基础设施防灾设计水平不高，如市政雨水管网防洪排水能力不足，汛期部分低洼地区暴雨时容易发生短期内涝。同时，部分地区基层应急基础设施建设明显滞后。目前，县、区、乡几乎没有正规的应急避难场所。第二，应急设备不足。例如，在一些地区，基层在应急指挥、救援、救灾和应急救援中往往没有特殊的应急车辆。另一个例子是，缺乏个人信息指挥和通信设备，存在通信不良的问题。第三，应急材料储备不足。地方材料储备模式主要依赖于政府行为，大多数企业事业单位对其重视不够，家庭和个人几乎没有储备。此外，应急材料受市场波动的影响较大。为了避免经营风险，部分企业生产应急产品的积极性不高。第四，应急信息化运行方式主要依赖于政府行为，大部分企事业单位对其重视不够，家庭和个人几乎没有储备。此外，各部门的应急预警平台受到市场波动的影响。

干部群众应急意识不高，需要加强宣传教育。一是基层应急管理责任不实。有些地方在应对突发事件时有很大的随机性，需要完善应急法制建设。事故发生前，我们有侥幸心理，主动策划少。有头痛医头、脚痛医脚、花钱买安全等行为，重处置、轻预防的现象依然存在。第二，信息传递不畅。一些基层党委和政府不敢报告或报告紧急情况。有的因为要求各级领导审批而耽误战斗机，有的则故意迟报隐瞒、欺骗上级和公众。第三，企业不够重视。有的企业无法正确认识重大生产安全事故的风险，运气好，预防意识和应对准备不足，应急能力和响应机制建设不到位，事先不听话，事后寻求帮助现象严重。第四，居委会村委会动员能力弱。目前，社区没有载体动员居民参与应急管理。在一些基层农村地区，妇女和儿童不仅发生灾害事故，而且不能发挥应急资源和救援能力不足。此外，村委会成员一般年龄较大，农村地区妇女和应急资源和人力不足。

提高基层应急管理能力的四个维度

从组织的维度来看：完善组织体系，形成强大的联合力量。一是加快基层应急力量的整合。在深化中央、省、市、县应急管理机构改革的基础上，继续推进应急管理工作，通过乡（街道）资源和力量的有效整合，形成基层应急管理领导机构、工作机构，完善市、县（区）、乡（街道）、村应急管理网络。加强自然灾害、疫情防治、生产安全事故等应急救援联动，形成以应急管理、公安、卫生等相关部门积极参与的合作机制。二是完善基层应急政策法规体系。坚持依法做好基层应急管理工作，加快应急管理领域法律法规的修订，尽快启动基层应急管理法规体系建设，明确分级工作责任，提高法治和标准化水平。第三，积极引导社会力量参与。充分发挥基层应急管理的作用，加快制定和修订应急管理领域的法律法规，尽快启动基层应急管理法规体系建设，明确分级工作责任，提高法治和标准化水平。第三，积极引导社会力量参与社会力量。

从人员维度：突出特殊群体的结合，加强应急管理团队的建设。一是提高应急人员的专业素质。加强村基层专职、兼职应急管理网格成员，规范管理和激励制度，实现村、社区、企业、医院、学校等网格成员的全面覆盖。建立应急专家数据库，完善专家参与应急决策咨询工作的全过程机制。二是提高人们的防灾和救灾意识和能力。在基层应急管理工作中，我们*加重视动员和依赖人民。开展国家防灾、救灾、安全教育，提高人民风险防范意识，提高人民应急处理技能，营造人民关注、参与、安全发展的良好氛围。第三，加强应急演练和培训。结合基层实际情况，科学制定应急管理计划，定期开展应急演练，提高实际应急水平。将应急管理能力培训纳入各级干部培训的必要内容，提高其信息报告意识和应急响应能力，促进基层应急管理人员的建立。

从材料维度：巩固材料基础，加强应急保障。一是提高应急材料的保障能力。加强政府储备，在合理布局的基础上，建立功能齐全、材料丰富的综合应急材料储备库。完善社会储备，发挥市场作用，加强财政政策支持和标准指导，确保生产企业继续供应重点材料。根据特点和需要，动员、指导单位和家庭储备适当数量的必要应急材料。第二，全面了解资源基础。对应急救援行业和应急救援资源进行调查，了解现有应急救援队伍、行业、材料库等基本信息。全面实施灾害风险普查和隐患控制，了解基层灾害风险隐患基础，制定*有效的安全预防和应急措施。第三，完善基层应急管理设施建设。大力完善基层应急救援站建设，配备齐全，加强队伍。结合减灾示范建设，探索集中安置试点，实施集中安置补贴资金，开展灾后集中安置演练。

从技术维度：加快信息化建设，依靠科技赋能和提高效率。一是提高基础技术水平。加大财政投入，配备基层信息基础设施，提高技术设备水平，动态*新基层应急管理材料、人员、隐患、演练等基本信息，形成*准确、*新的分类帐，提高基层应急管理的信息化和精细化水平。二是搭建应急管理平台。充分连接应急管理期间的居民需求和各种信息产品，满足居民对突发事件进展、应急保障、应急预案处置等信息的掌握。三是整合基层应急管理资源平台。依托信息工具和平台，实现基层应急管理资源的全要素整合，包括日常应急空间、设施设备维护、基层环境建设、应急管理期间居民情况、人员路径等数据的收集和分析，推动基层网格向精准智能应急管理网络转变。

【参考】

①2020年第17期《人民论坛》《做好防和救应急管理体系和能力现代化的关键命题》。

②马丽：2021年第五期《应急管理基层治理机制》、《中国应急管理》。

③钟开斌:2020年第九期《新时期基层应急管理体系建设:为什么？

资料来源： 人民论坛